Petitionsakten des Landtags

Von Regina Grünert

Petition an den Landtag von Baden-Württemberg, 1955, (Quelle: Landesarchiv BW, HStAS LA 2/302 Bü 39 1)
Petition an den Landtag von Baden-Württemberg, 1955, (Quelle: Landesarchiv BW, HStAS LA 2/302 Bü 39 1)

Definition der Quellengattung

Petitionsakten sind massenhaft gleichförmige Einzelfallakten, die für jede Eingabe einer hilfesuchenden Person bei einer Verwaltung oder dem Parlament angelegt werden. Im Landtag von Baden-Württemberg ist der Petitionsausschuss für die Behandlung von Eingaben zuständig. Die administrative Bearbeitung erfolgt im Petitionsbüro.

Petitionsakten dokumentieren eine Form politischer Beteiligung und Mitgestaltung, die im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland eingeräumt wird, um die Freiheit der Meinungs- und Willensbildung zu gewährleisten. Grundlage dafür bildet Artikel 17, wonach alle das Recht haben, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden. Das Petitionsrecht stellt zwar kein Rechtsmittel dar, räumt jedoch ein Anrufungsrecht ein, das die staatliche Seite zur Annahme, Prüfung und Entscheidung verpflichtet. Zugleich ermöglichen Petitionen dem Landtag seine Aufgabe als Kontrollorgan der Exekutive wahrzunehmen.

Historische Entwicklung

Das Einreichen von Eingaben an übergeordnete Instanzen hat eine lange Tradition und diente der Einforderung von „ganz unterschiedlichen Formen von ‚Gerechtigkeit‘ oder bestimmter ‚Leistungen‘“[1]. Der Begriff „Petition“ im Sinne einer Bittschrift, Eingabe oder eines Gesuchs an eine offizielle Stelle kommt im deutschsprachigen Raum im 14. Jahrhundert auf. Doch erst um 1800 löst er die Termini „Supplikation“ und „Supplik“ ab, die in der Frühen Neuzeit vorrangig für Bittschriften von Untertanen an den Fürsten verwendet wurden. Das „Petitionsrecht“ kommt zur selben Zeit auf, beschränkt sich aber zunächst auf ein parlamentarisches Recht, das es beispielsweise Ständekammern erlaubte, dem jeweiligen Fürsten ihre Wünsche und Anträge mitzuteilen. Eine erste Verankerung als Grundrecht erfährt das Petitionsrecht in § 159 der Frankfurter Reichsverfassung von 1849.

In der Verfassung von Baden-Württemberg vom 11. November 1953 ist das Petitionsrecht in Artikel 2 (1) enthalten, das alle im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland festgelegten Grundrechte zum Bestandteil der Verfassung und zu unmittelbar geltendem Recht erklärt.[2] Nach einer Verfassungsreform wurde 1979 auch der Artikel 35a (1) aufgenommen, der darüber hinaus festlegt, dass im Landtag für die Behandlung der an ihn gerichteten Bitten und Beschwerden ein Petitionsausschuss bestellt werden muss.[3] Die Ergänzung erfolgte durch das Gesetz über den Petitionsausschuss des Landtags (Petitionsgesetz), das am 20. Februar 1979 in Kraft trat und in sieben Paragraphen seine Tätigkeit und weitgehenden Befugnisse regelt.

Der Petitionsausschuss versteht sich als Vermittler zwischen Petentinnen und Petenten und Verwaltung und bemüht sich um die Aufklärung des jeweiligen Sachverhalts und die Unterbreitung von Lösungsvorschlägen, die den Interessen der Beteiligten gerecht werden. Hierfür nutzt der Petitionsausschuss das Recht auf Auskunft, Anhörung und Ortsbesichtigung. Weitere Präzisierungen der Arbeit innerhalb des Petitionsausschusses und des Ablaufs des Petitionsverfahrens finden sich in der Geschäftsordnung des Landtags von Baden-Württemberg.

Als Beleg für die Bedeutung des Petitionsrechts kann die starke Nutzung durch Bürgerinnen und Bürger gewertet werden, die zu einer kontinuierlichen Zunahme der Eingaben und damit der Petitionsakten geführt hat. Während im 1. Landtag von Baden-Württemberg (1953–1956) gerade mal 925 Petitionen eingereicht worden sind, beläuft sich ihre Zahl bereits in der 7. Wahlperiode (1976–1980) auf 11504.[4]

Aufbau und Inhalt

Zu jeder beim Landtag von Baden-Württemberg eingehenden Petition wird im Petitionsbüro eine Petitionsakte angelegt, die in ihrer Zusammensetzung das sehr formalisierte Petitionsverfahren widerspiegelt. Sie enthält idealerweise alle Etappen der Bearbeitung und umfasst zumindest die Originalpetition, die Stellungnahme der zuständigen Ministerien, die Mitteilungen an die hilfesuchenden Personen sowie die Entscheidung des Landtags in Form eines Auszugs aus dem Plenarprotokoll. Eine Besonderheit von Petitionsakten ist, dass sie für eine Wahlperiode für den jeweiligen Petenten und die jeweilige Petentin einmalig angelegt und in der Regel mit Ende derselben abgeschlossen werden. Nicht erledigte Petitionen verlieren ihre Gültigkeit jedoch nicht, sondern wandern als Überhang in die darauffolgende Legislaturperiode.

Das Petitionsverfahren wird durch eine Eingabe an den Landtag oder den Petitionsausschuss angestoßen. Hierfür sind keine besonderen formalen Anforderungen einzuhalten. Das Anliegen muss jedoch schriftlich geschildert und die Behörde oder Stelle benannt werden, deren Entscheidung zu überprüfen ist. Die Eingabe kann per Post oder per Fax und seit 2011 auch online eingereicht werden. Sie muss die vollständige Anschrift aufweisen und – mit Ausnahme der Online-Petition – mit einer persönlichen Unterschrift versehen sein.

Entsprechend des Petitionsrechts dürfen sich alle – ob einzeln oder als Gruppe – an den Petitionsausschuss wenden, der sich durch Entscheidungen von Ämtern und Behörden des Landes Baden-Württemberg benachteiligt oder ungerecht behandelt fühlt. Weder der Wohnort noch die Staatsangehörigkeit oder das Alter bilden ein Ausschlusskriterium. Der Petent oder die Petentin müssen nicht einmal selbst betroffen sein, da auch Eingaben zugunsten Dritter möglich sind.

Nach Eingang der Petition erfolgt eine Zulässigkeitsprüfung, die sich an der Zuständigkeit des Petitionsausschusses bemisst. Dieser kann nur Entscheidungen von baden-württembergischen Behörden prüfen, was kommunale Ämter, Landratsämter, Regierungspräsidien und Ministerien umfasst. Von seiner Zuständigkeit ausgenommen sind Maßnahmen von Bundesbehörden, von Behörden anderer Länder sowie privatrechtliche Auseinandersetzungen. Aufgrund der Unabhängigkeit der Gerichte gilt Gleiches auch für deren Entscheidungen und Urteile.

Wird die Zulässigkeit einer Petition festgestellt, ergeht eine Eingangsbestätigung an die hilfesuchenden Personen. Zugleich fordert der Petitionsausschuss von der Regierung bzw. dem fachlich zuständigen Ministerium eine Stellungnahme an, die der Aufklärung der Sach- und Rechtslage dienen soll. Jede Petition wird einem Mitglied des Petitionsausschusses zugewiesen. Als berichterstattende Person sieht diese alle Unterlagen ein, um den Sachverhalt zu ermitteln sowie die Rechts- und Zweckmäßigkeit einer Entscheidung zu überprüfen. Anschließend legt das Mitglied dem Petitionsausschuss neben einem Bericht auch eine Empfehlung zum Abschluss der Petition vor. Der Petitionsausschuss trifft auf dieser Grundlage ein Votum, das es an das Plenum weiterleitet. Das Plenum verfügt über folgende Entscheidungsmöglichkeiten:

- Die Petition wird für erledigt erklärt, da ihr abgeholfen werden konnte.

- Die Petition wird zur weiteren Veranlassung der Landesregierung überwiesen.[5]
- Der Petition kann nicht abgeholfen werden.
- Die Petition wird zurückgewiesen, da sie zur Bearbeitung im Landtag ungeeignet erscheint.
- Der Petent oder die Petentin sollen zunächst den Rechtsweg ausschöpfen.

Zuletzt werden die hilfesuchenden Personen über die Entscheidung des Plenums in Kenntnis gesetzt.

Überlieferungslage und Bearbeitungsschritte

Petitionsakten existieren für alle Wahlperioden des Landtags von Württemberg-Baden und des Landtags von Baden-Württemberg. Im Vergleich zu anderen Parlamenten, in denen Petitionsakten in der Vergangenheit weitgehend vernichtet worden oder nur sehr fragmentarisch erhalten geblieben sind, verfügt Baden-Württemberg mit der Aufbewahrung der Originalpetitionen und des dazugehörigen Schriftverkehrs über eine sehr gute Überlieferungslage, die sich vergleichbar nur noch im bayerischen Landtag findet.

Für das Führen der Petitionsakten innerhalb der Landtagsverwaltung ist das Petitionsbüro zuständig. Dort erhält jede Eingabe eine Petitionsnummer, die in jeder Wahlperiode fortlaufend vergeben wird. Die Ablage der Akte erfolgt für jede Legislaturperiode alphabetisch nach dem Namen des Petenten oder der Petentin. Ergänzend findet im Petitionsbüro eine Erfassung der Metadaten zu jeder Petition statt. Bis zur 10. Wahlperiode wurden hierfür Karteikarten verwendet, auf denen die Kerndaten einer jeden Eingabe vermerkt sind. Für den 3. bis 9. Landtag von Baden-Württemberg wurde für jede Wahlperiode ein eigenes Register angelegt. Ab dem 10. Landtag begann eine elektronische Erfassung der Metadaten in einem System der Firma Fabasoft, das zunächst für die Vorgangsbearbeitung genutzt wurde, aber immer mehr den Charakter einer E-Akte annahm. Im Oktober 2015 wurde dieses System durch ein Dokumentenmanagementsystem namens Acta Nova abgelöst, in das alle bisherigen Daten vollständig überführt worden sind und das ab der 11. Wahlperiode auch alle zur Petitionsakte gehörenden Dokumente in digitaler Form enthält. Die Papierakte blieb dennoch weiterhin erhalten.

Dem für die Landtagsüberlieferung zuständigen Hauptstaatsarchiv Stuttgart wurden bereits Papierakten von Petitionen der 1. und 2. Wahlperiode des Landtags von Württemberg-Baden und der 1. bis 12. Wahlperiode des Landtags von Baden-Württemberg zur dauerhaften Verwahrung übergeben. Mit Ausnahme der Petitionsakten der 11. und 12. Wahlperiode, die vollständig vorhanden sind, fand bei den Akten der vorhergehenden Legislaturperioden eine Auswahl durch die Landtagsverwaltung statt, über die nur wenig bekannt ist. Während die bereits selektierten Akten in ihrer Gesamtheit belassen werden, soll bei den Petitionsakten der 11. und folgenden Wahlperioden eine archivfachliche Bewertung stattfinden. Eine Vollarchivierung erscheint angesichts des großen Umfangs der in jeder Wahlperiode anfallenden Petitionsakten und ihrer formalen Gleichförmigkeit nicht sinnvoll. Ziel einer Auswahlarchivierung wird es sein, einerseits über eine Grundsicherung aus der Gesamtheit aller Petitionsakten repräsentative Aussagen über Petenten, ihre Anliegen sowie den Ablauf und das Ergebnis von Petitionsverfahren zu ermöglichen, andererseits aber auch Informationen zu zeitgenössisch brisanten und stark diskutierten Themen, zu besonderen Einzelfällen und ausgewählten Personengruppen zu sichern. Bis zur endgültigen Ablösung der analogen Petitionsakte durch eine elektronische wird Erstere archiviert.

Die Erschließung der Petitionsakten erfolgt unter Einhaltung der alphabetischen Vorordnung für jede Wahlperiode. Jeder Einzelfall wird im Enthält-Feld mit Angaben zu Vor- und Nachnamen der hilfesuchenden Personen, Wohnort, Anliegen, Petitionsnummer und Drucksachennummer erfasst. Letztere ist insofern von Bedeutung, als dass Beschlussempfehlungen und Berichte des Petitionsausschusses jeweils zu verschiedenen Eingaben als Sammeldrucksache erscheinen. Dabei handelt es sich um summarische Zusammenfassungen, in denen die hilfesuchenden und andere namentlich erwähnte Personen seit den 1960/70er Jahren nur noch anonymisiert vorkommen. Als Drucksache werden auch die Mitteilungen der Landesregierung zu einzelnen Petitionen veröffentlicht, die ihr vom Landtag überwiesen worden sind. In den Plenarprotokollen finden sich zudem mündliche Berichte des Petitionsausschusses und die dazugehörigen Aussprachen sowie Anlagen mit statischen Auswertungen der im Berichtszeitraum eingegangenen Petitionen, aber auch die Entscheidungen des Landtags zu verschiedenen Eingaben.

Quellenkritik und Auswertungsmöglichkeiten

Petitionsakten bieten als Quelle Auswertungsmöglichkeiten für vielfältige Fragestellungen insbesondere der Sozial- und (politischen) Kulturgeschichte. Sie decken nicht nur ein breites Themenspektrum ab, das von Ausweisung bis Zahnersatz reicht, sondern geben Aufschluss über zeitgenössisch stark diskutierte Themen wie auch die Sorgen und Nöte des einzelnen Bürgers. Darüber hinaus bieten sie einen breiten Querschnitt der Gesellschaft und sind ein feiner Seismograph der öffentlichen Meinung und der Stimmung innerhalb der Bevölkerung. Durch die Vielzahl der in den Petitionsakten enthaltenen Ego-Dokumente gewähren sie zudem Zugang zu Bevölkerungsgruppen, von denen sonst nur wenige schriftliche Zeugnisse überliefert sind. Gleichwohl sind sie quellenkritisch als Äußerungen zu betrachten, die mit einem bestimmten Anliegen verfasst worden sind und einem Zweck dienen sollten.

Hinweise zur Benutzung

Petitionen sind der Öffentlichkeit auf zweierlei Wegen zugänglich. Gekürzte Zusammenfassungen der Eingaben finden sich in den Beschlussempfehlungen und Berichten des Petitionsausschusses in den veröffentlichten Drucksachen des Landtags. Die Entscheidungen des Landtags zu den einzelnen Eingaben sind im Plenarprotokoll festgehalten. Beides steht als Printversion in der Infothek des Landtags von Baden-Württemberg zur Verfügung. Darüber hinaus sind sie ab der 12. Wahlperiode (seit 1996) auch als Digitalisate auf der Homepage des Landtags einsehbar. Zudem bietet die Württembergische Landesbibliothek die im Rahmen eines Projektes entstandenen elektronischen Versionen von Landtagsprotokollen sowie die dazugehörigen Drucksachen und Register aller Wahlperioden des Landtags von Baden-Württemberg und seiner historischen Vorgänger auf ihrer Homepage zur Einsichtnahme an. Die Original-Petitionsakten hingegen werden, solange sie noch im laufenden Geschäftsbetrieb des Landtags in Gebrauch sind, im Petitionsbüro verwahrt. Danach wird eine archivwürdige Auswahl ins Hauptstaatsarchiv Stuttgart überführt, wo sie nach Ablauf gesetzlicher Sperrfristen zur Nutzung zur Verfügung steht.

Forschungs- und Editionsgeschichte

Eingaben wurden bereits mehrfach Gegenstand wissenschaftlicher Studien. Diese beschäftigen sich vorrangig mit frühneuzeitlichen Suppliken, während Petitionen des 20. und 21. Jahrhunderts bisher nicht in vergleichbarer Intensität untersucht worden sind. Zwar liegen allgemeine Darstellungen[6] sowie historische Rückblicke[7] vor, gleichwohl fehlt es an empirischer Petitionsforschung. Auch findet das Petitionswesen innerhalb der politikwissenschaftlichen Parlamentarismusforschung nur wenig Beachtung. Die wenigen juristischen und politikwissenschaftlichen Arbeiten, die bislang – auch für Württemberg[8] – vorliegen, basieren weitgehend auf Plenarprotokollen und Drucksachen und verwenden nur in wenigen Fällen die in den Petitionsakten enthaltenen Originaldokumente. Das Potenzial dieser Quellenart wird jedoch zunehmend erkannt und insbesondere für kultur- und sozialgeschichtliche Forschung genutzt.[9]

Anmerkungen

[1] Hähner-Rombach, Gesundheit, S. 10.
[2] Das Petitionsrecht wird bereits im Artikel 13 der Verfassung von Württemberg-Baden vom 28. November 1946 festgeschrieben. Demnach hatte jedermann das Recht, sich an die zuständige Behörde oder schriftlich an die Volksvertretung zu wenden, um eine Prüfung von Fragen zu veranlassen, die das Interesse des Einzelnen oder der Gesamtheit angehen.
[3] Ein Petitionsausschuss existierte bereits im Landtag von Württemberg-Baden, wurde in der Verfassung für Württemberg-Baden jedoch nicht festgeschrieben.
[4] Vgl. Gamber, Recht, S. 164.
[5] Zwar ist der Landtag nicht in der Lage, eine von der Regierung oder der Verwaltung getroffene Entscheidung zu verändern oder aufzuheben, er kann der Landesregierung jedoch eine Petition zur Kenntnisnahme, als Material zur Erwägung, zur Berücksichtigung oder zur Veranlassung bestimmter Maßnahmen überweisen. In den drei letztgenannten Fällen unterliegt die Regierung einer Berichtspflicht über ihre diesbezüglichen Aktivitäten, der sie in der Regel innerhalb von zwei Monaten nachkommen muss.
[6] Vgl. Grunert, Bürger; Schick, Petitionen.
[7] Vgl. Mit Petitionen.
[8] Daum, Petition.
[9] Vgl. Hähner-Rombach, Gesundheit; Fenske, Demokratie.

Literatur

  • Daum, Gunnar Horst, Die Petition im Strafvollzug. Dargestellt an Entscheidungen des Landtages von Baden-Württemberg, Baden-Baden 2005.
  • Fenske, Michaela, Demokratie erschreiben. Bürgerbriefe und Petitionen als Medien politischer Kultur 1950–1974, Frankfurt a.M. 2013.
  • Gamber, Dieter, Das Recht der Petition an den Landtag von Baden-Württemberg. Probleme der parlamentarischen Praxis, Stuttgart 1987.
  • Grunert, Brigitte, Der Bürger und sein Petitionsrecht. Eine kurzgefaßte Darstellung der Geschichte, Verfahrensweise und Praxis des Petitionsrechts (Eingaben und Beschwerden), Berlin 1978.
  • Hähner-Rombach, Sylvelyn, Gesundheit und Krankheit im Spiegel von Petitionen an den Landtag von Baden-Württemberg 1946 bis 1980 (Medizin, Gesellschaft und Geschichte Beiheft 40), Stuttgart 2011.
  • Hirsch, Thomas, Das parlamentarische Petitionswesen. Recht und Praxis in den Deutschen Landesparlamenten, Berlin 2007.
  • Hornig, Michael, Die Petitionsfreiheit als Element der Staatskommunikation. Grundrechtsfunktion und einfachgesetzliche Ausgestaltung, Baden-Baden 2000.
  • Der Landtag von Baden-Württemberg. Petitionswesen, hg. vom Landtag von Baden-Württemberg, [Stuttgart] 1980.
  • Mit Petitionen Politik verändern, hg. von Reinhard Bockhofer, Baden-Baden 1999.
  • Schick, Rupert, Petitionen. Von der Untertanenbitte zum Bürgerrecht, 3. Auflage, Heidelberg 1996.

Zitierhinweis: Regina Grünert, Petitionsakten des Landtags, in: Südwestdeutsche Archivalienkunde, URL: [...], Stand: 28.07.2017.

 

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